Questione generale

I sindacati sono associazioni non riconosciute la cui disciplina è quella prevista dalle norme ordinarie e dai patti tra gli associati; sono tipicamente associazioni aperte, nel senso che ciascuno vi può aderire al verificarsi delle condizioni previste dal patto associativo e, se organizzate su base nazionale, posseggono una matrice o di natura federale o di natura decentrata, in dipendenza del loro concreto funzionamento e della volontà degli associati, consacrata nello statuto.

Il fenomeno è stato esattamente inquadrato in sede dottrinale dal Galgano, il quale ha sottoposto a esame quei fenomeni associativi che, per specifica disposizione statutaria, aggregano consessi associativi (nel caso di specie le Federazioni Provinciali e quelle Regionali), autonomi sotto il profilo organizzativo ed economico per espressa disposizione statutaria.

“Sotto il nome di associazioni dipendenti considero quelle associazioni che presentano la peculiarità d’essere autonome associazioni e, al tempo stesso, elementi di organizzazione di un diverso ente. Il fenomeno si presenta sotto due forme diverse:

nella forma delle sezioni, territoriali o di categoria, di un’associazione di massa, statutariamente concepite come altrettante associazioni giuridicamente autonome rispetto all’associazione maggiore
nella forma delle associazioni costituite fra dipendenti di un’impresa per la gestione delle attività culturali, ricreative …

In entrambi gli ordini di casi si è posto il problema se i vincoli di dipendenza, decisionale od economica, cui queste minori organizzazioni sono sottoposte ne consentano la qualificazione quali associazioni giuridicamente autonome e se esse debbano essere considerate, in ragione di quei vincoli, quali semplici organi di decentramento interno degli enti da cui dipendono, dotati di semplice autonomia amministrativa e contabile.

L’ipotesi sub a) può assumere i diversi aspetti delle ‘associazioni complesse’ e delle ‘associazioni parallele’. Associazione complessa è quella formata, anziché da persone fisiche, da altre associazioni, le quali possono, a loro volta, unire fra loro altre associazioni ancora, e così via fino alla base della piramide, costituita da una pluralità di associazioni formate, questa volta, da persone fisiche. Le associazioni parallele sono, invece, caratterizzate dal fatto che tutti i rapporti associativi, anche quelli di grado maggiore, sono formati da persone fisiche: i componenti di base sono, al tempo stesso, membri delle associazioni di grado maggiore …

Secondo il modello delle associazioni complesse sono organizzati i sindacati; secondo il modello delle associazioni parallele i partiti politici …

…

Ma quali sono, in positivo, le condizioni minime, in presenza delle quali un dato raggruppamento, che sia economicamente o decisionalmente dipendente da un superiore ente, può dirsi dotato di autonomia giuridica?

Occorre, perché possa parlarsi di effettiva autonomia giuridica dei raggruppamenti minori, che questi siano dotati di una propria assemblea, che non abbia solo funzioni di ‘assemblea separata’, nel senso dell’art. 2533 [oggi 2540 c.c.], del raggruppamento maggiore; occorre, cioè, che l’iniziativa della convocazione, e la determinazione delle materie all’ordine del giorno, non spettino solo al raggruppamento maggiore; ed occorre che l’assemblea del raggruppamento minore abbia il potere di nominare gli organi direttivi di quest’ultimo … una volta accertata, sulla base di questi indizi ‘minimi’, l’autonomia giuridica del raggruppamento minore, dovrà essergli riconosciuta ogni altra prerogativa che è propria di un’autonoma associazione, compresa quella di deliberare il proprio scioglimento. Quando manchino, invece, quegli indirizzi ‘minimi’, dovrà dirsi d’essere in presenza di un’associazione unitaria, quantunque dotata di assemblee separate, del genere previste per le società cooperative … o dotata di sezioni aventi autonomia amministrativa, allo stesso modo con cui può avere autonomia amministrativa una sede secondaria della società o un ramo dell’impresa …” (Galgano, Diritto Civile e Commerciale, Vol. I, pagine 245/249).

Questo è, peraltro, confermato nel caso di specie dalla peculiarità delle aggregazioni in ambito giuslavoristico, ove la rappresentatività sindacale ha, principalmente, una matrice periferica, al punto che non sono infrequenti affermazioni secondo cui il “diritto dei lavoratori di istituire rappresentanze all’interno dei luoghi di lavoro” è il vero “perno su cui ruota la legislazione di sostegno” (Bellomo, I soggetti e i rapporti sindacali, in Diritto del lavoro e della previdenza sociale, 1998, pag. 1087). Senza alcuna necessità e intenzione di completezza, valga ricordare che l’esito del referendum del 1995, la sentenza interpretativa di rigetto n. 244/1996 della Corte Costituzionale, l’intero impianto della legge 300/1970, le leggi 164/1975 e 223/1991 sulla cassa integrazione e sui licenziamenti collettivi, la prassi e la storia delle relazioni industriali non lasciano dubbi in ordine alla centralità delle strutture locali, in ispecie quelle provinciali, le quali hanno, nei fatti, un ruolo decisivo e autonomo rispetto agli organismi nazionali. Non un processo di demoltiplicazione del potere centrale, ma, al contrario, una confluenza delle plurime rappresentanze sindacali, dapprima, nelle più immediate istanze associative, quella aziendale e quella provinciale, quindi, in quella regionale e in quella nazionale, secondo il più classico degli schemi dello sviluppo associativo di matrice democratica.

Strutturalmente e storicamente, l’articolazione periferica sindacale di maggior rilievo è, dunque e senza il minimo dubbio, quella provinciale, perno attorno al quale ruota l’organizzazione del sindacalismo del nostro Paese: è questa che funge da collettore organizzativo e finanziario, che conglomera gli iscritti del territorio, che raccoglie i versamenti di tutti gli associati e che alimenta le Federazioni Regionali e addirittura, in molti casi, la Federazione Nazionale.

2) Analisi di un caso particolare: la Fials e il suo statuto

La norma d’esordio dello Statuto svela la natura dell’associazione: pur potendosi organizzare in una molteplicità di modi, F.I.A.L.S. (Federazione Italiana Autonomie Locali e Sanità), come si deduce dalla prima lettera dello stesso acronimo, è un’associazione non riconosciuta che ha inteso strutturarsi come una federazione, ovverosia, un’associazione di enti: per usare il linguaggio del Galgano è, dunque, un’associazione complessa, costituita dall’aggregazione di altre associazioni.

In coerenza con questa forma organizzativa, l’art. 1 comma 1 dello statuto dà atto della costituzione e dell’esistenza della Federazione Nazionale, che, tuttavia, è un’associazione, ontologicamente, dipendente dalle associazioni provinciali, senza le quali non esisterebbe neppure, giacché sono proprio queste a costituirla, nominandone i loro rappresentanti (artt. 15 e ss.) e a permetterne l’esistenza economica, finanziandola attraverso rimesse periodiche (art. 33 comma 6, doc. 7/9). Sempre in coerenza con la forma organizzativa scelta, l’art. 27 comma 1 specifica che, infatti, la Fials: “è articolata sul territorio nazionale su base federale con strutture Regionali, Provinciali e Aziendali”, chiarendo che queste: “gestiscono autonomamente i beni ed i contributi sindacali di loro competenza così come stabilito dal regolamento nazionale” (regolamento mai esistito, ragione per la quale si ometterà ogni richiamo nelle future citazioni della norma). Per quanto concerne l’individuazione della soggettività giuridica, l’art. 34 stabilisce che: “Per la puntuale e circostanziata realizzazione delle proprie finalità istituzionali la Fials promuove a livello provinciale … un’area della sanità pubblica e privata”.

Per quanto concerne l’ambito provinciale, l’art. 33 comma 1 è chiaro nello stabilire che qui vi sia “una Struttura Federale cui fanno parte gli associati”, che, infatti, non appartengono alla Federazione Nazionale, i cui membri sono le autonome associazioni provinciali, regionali e aziendali e non persone fisiche. La scelta operata dai fondatori è stata, dunque, chiara nel prevedere non un’unica struttura centrale con organi periferici dipendenti, bensì strutture periferiche, vere e proprie associazioni autonome, dotate esse stesse di propri organi. Tutto ciò è coerente e, potremmo dire, necessitato, esattamente sul modello dottrinalmente codificato delle associazioni dipendenti complesse, ove le singole associazioni “possono, a loro volta, unire fra loro altre associazioni ancora e così via” (Galgano, op. cit., pag. 245).

Sul versante opposto a questo tipo di organizzazione aggregatrice, sarebbe stato possibile prevedere un’unica struttura centrale con organi periferici dipendenti, con decentramento dei poteri, tutti sempre e comunque riconducibili all’istanza sovraordinata.

Tenendo in considerazione i principi di normatività e scientificità del linguaggio giuridico, in dipendenza dei quali occorre attribuire il loro specifico significato ai lemmi “ente”, “federazione”, “struttura”, “organo”, lo statuto offre moltissime altre prove della soggettività giuridica perfetta e della piena autonomia organizzativa ed economica delle Federazioni Provinciali Fials.

I titoli III e IV indicano gli organi attraverso i quali operano le autonome strutture federali, che, giuridicamente, sono a.n.r..

Ai sensi dell’art. 11 (titolo III) sono organi della struttura centrale:

il Congresso Nazionale
il Presidente del Consiglio Nazionale
il Segretario Generale
il Consiglio Nazionale
la Segreteria Nazionale
il Collegio dei Probiviri

con assenza di riferimenti alle strutture periferiche che, dunque, non costituiscono articolazioni organiche dell’istanza nazionale.

Per converso, ai sensi dell’art. 27 comma 2 (titolo IV) sono organi delle strutture periferiche:

il Congresso (Regionale e Provinciale)
il Segretario Regionale, Provinciale, Aziendale
la Segreteria Regionale, Provinciale, Aziendale
il Consiglio Direttivo Regionale, Provinciale, Aziendale

fornendo con ciò prova che le strutture periferiche siano, in tutto e per tutto, autonome associazioni, con propria personalità giuridica, propria organizzazione interna, proprio patrimonio.

Quanto alle competenze e limitatamente alla struttura Provinciale, si osserva che l’art. 33 comma 2, qualifica il Congresso Provinciale (che corrisponde, ovviamente, all’assemblea), come il “massimo Organo deliberante della Struttura provinciale” (esattamente quello che avrebbe dovuto preventivamente deliberare l’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori), il quale, sempre ai sensi dell’art. 33:

“è convocato dalla Segreteria Provinciale”
“procede all’elezione del Segretario Provinciale, del Consiglio Provinciale e dei delegati al Congresso Nazionale”
“provvede all’approvazione del bilancio consuntivo … si pronuncia su tutti i problemi inerenti l’attività sindacale”

In altri termini e per chiara scelta dei contraenti, si è di fronte a un’assemblea “che non ha solo funzioni di ‘assemblea separata’, nel senso dell’art. 2533 [oggi art. 2540 c.c.], del raggruppamento maggiore” ma a un vero e proprio consesso con poteri inerenti “l’iniziativa della convocazione, e la determinazione delle materie all’ordine del giorno”, che spettano esclusivamente alla Segreteria Provinciale, con impossibilità per qualunque struttura sovra ordinata (regionale e nazionale) d’interferire con le materie oggetto di discussione. A ciò si aggiunga che, nel caso di specie, “l’assemblea del raggruppamento minore [ha] il potere di nominare gli organi direttivi di quest’ultimo”, con ciò completando i requisiti indicati dalla migliore dottrina “perché possa parlarsi di effettiva autonomia giuridica dei raggruppamenti minori” (tutti gli incisi sono in Galgano, op. cit., pag. 248); l’art. 15 dello statuto, inoltre, consacra il diritto d’intervento al Congresso Nazionale “con poteri deliberativi … [dei] delegati eletti dalle assemblee congressuali”, poteri del tutto sconosciuti, invece, per gli organi centrali in relazione alle adunanze locali.

La rara giurisprudenza, che si è occupata del fenomeno conferma, l’insegnamento dottrinale e, anche con specifico riguardo alle associazioni non riconosciute complesse, s’è in più occasioni espressa per la loro perfetta soggettività giuridica, con poteri di autonoma organizzazione e di autonoma gestione delle risorse economiche.

“Le associazioni locali di un’associazione avente carattere nazionale (nella specie, la struttura organizzativa regionale di un’associazione sindacale) non sono organi di quest’ultima, ma sue articolazioni periferiche dotate di autonoma legittimazione negoziale e processuale.” (Cass. civ. Sez. I, 10/10/2013, n. 23088)

“Le associazioni locali facenti capo ad un’associazione nazionale (nella specie, la federazione provinciale di un partito politico) non sono articolazioni organiche di quest’ultima, con mera rilevanza interna, ma soggetti autonomi dotati di legittimazione negoziale e processuale, onde la legittimazione a resistere nella controversia riguardante la nomina e la revoca dei relativi organi spetta non già all’associazione nazionale, ma a quella locale, cui è astrattamente riferibile la titolarità della situazione soggettiva controversa. (Rigetta, App. Napoli, 1 Settembre 2006)” (Cass. civ. Sez. I Sent., 23/06/2008, n. 17028)

Conformi a questi principi: Trib. Nuoro, 01/02/2011, C.I.A.N. c. Mu.Ma.An.; Trib. Bari Sez. III Sent., 07/09/2009; Lega Nazionale per la difesa del cane c. Am.De.Ca. s.n.c., Trib. Napoli Ord.; 10/05/2006, Napolitano e altri c. F.I.M.M.G.; cass. 2952/2000; Cass. civ. Sez. I, 19/02/1993, n. 2039; Trib. Pavia, 20/11/1990, Jabbar c. Banca prov. Lombarda.

Per quanto concerne il funzionamento e i poteri organizzativi, lo statuto dell’associazione è articolato in modo, perfettamente, speculare per le varie associazioni federate, rinvenendosi disposizioni praticamente identiche: premesso che i riferimenti tra parentesi corrispondono a N per il Nazionale, R per il Regionale, P per il Provinciale, A per l’aziendale, è possibile rilevare che ogni struttura, centrale o periferica, elegge i propri organi (artt. 18/N, art. 27/R/P/A, art. 32/R, 33/P, 37/A), convoca il proprio congresso (artt. 14/N, 28/R, 33/P), approva il proprio bilancio (artt. 18/N, 28/R/P/A), si pronuncia su tutti i problemi inerenti l’attività organizzativa e sindacale di competenza (art. 20 e 22/N, art. 28/R/P/A, art. 33/P).

Per quanto riguarda, più specificamente, la struttura provinciale e i poteri a questa spettanti, gli articoli 33 comma 5, 35 comma 3 e 36 comma 1, descrivono poteri e aree d’intervento del Congresso, del Consiglio e della Segreteria:

“Il Congresso provvede all’approvazione del bilancio consuntivo tra un congresso e l’altro. Si pronuncia su tutti i problemi inerenti l’attività sindacale”

“Al Consiglio Provinciale compete: di deliberare sull’attività della Federazione”

“La Segreteria Provinciale, in esecuzione delle deliberazioni del Consiglio Provinciale, cura l’attività federale nell’ambito della provincia, tratta con le Amministrazioni locali, è responsabile della organizzazione in sede provinciale …”

Non si vede in quale altro modo si sarebbe dovuto esprimere lo statuto, per assicurare agli organi dell’associazione federale provinciale maggiore autonomia organizzativa e decisionale. È evidente, che le locuzioni impiegate assicurino i più ampi poteri, in perfetta sintonia con l’organizzazione federale della Fials: il Congresso Provinciale si pronuncia su tutti i problemi inerenti le attività sindacali, il Consiglio Provinciale cura tutta l’attività federale nell’ambito della provincia mentre la Segreteria Provinciale costituisce il vero e proprio strumento esecutivo del Consiglio.

L’esame sistematico dello statuto consente di trovare conferme aggiuntive al convincimento che l’autonomia della provincia sia un vero e proprio architrave dell’organizzazione, giacché i poteri delle istanze sovra ordinate hanno un chiaro e limitato ambito operativo, ovverosia, quello nazionale, e non incidono su quelli delle articolazioni periferiche:

il Congresso Nazionale, che è costituito dai rappresentanti delle associazioni provinciali: modifica lo Statuto, si pronuncia sull’attività passata, fissa le direttive generali dell’attività futura (art. 17), elegge gli organi centrali (art. 18)
il Consiglio Nazionale: elegge la Segreteria, fornisce direttive per le deliberazioni congressuali, delibera sulle questioni organizzative (ovviamente nazionali – art. 20)
la Segreteria Nazionale: attua le direttive generali del Congresso e del Consiglio, svolge una serie di compiti organizzativi e amministrativi al livello nazionale (art. 22)
il Segretario Generale: cura gli atti di rilevanza interna ed esterna “che non siano di interesse specifico e competenza delle singole Segreterie Regionali e Provinciali” e compie altri atti a tutela generale dell’organizzazione (art. 23)

A ben guardare, a fronte di una semplice “facoltà” d’intervento dei membri della Segreteria Generale nei Congressi Regionali e Provinciali, esiste un vero e proprio “potere” di convocazione del Congresso Nazionale a opera degli iscritti di base, i quali hanno diritto di determinare sinanche il contenuto delle materie da trattare (art. 14), con ciò potenziando la tesi del convenuto e smentendo i convincimenti avversari.

Pur precisando che sarebbe sufficiente fermarsi alla prova dell’esistenza di una complessiva autonomia giuridica della Federazione Provinciale, si è in grado di richiamare altre norme statutarie che confermano ulteriormente come il Consiglio Provinciale, e con esso il convenuto, non possano certo essere oggetto di censura da parte della Segreteria Generale Nazionale e di contestazione da parte della Federazione Provinciale di Milano.

Il già richiamato art. 27 dello statuto non avrebbe potuto impiegare periodare più chiaro e netto per rendere il concetto già espresso di apertura di paragrafo:

“Le strutture periferiche gestiscono autonomamente i beni ed i contributi sindacali di loro competenza così come stabilito dal regolamento nazionale”.

A questo proposito, ci si potrebbe limitare a osservare che in claris non fit interpretatio, ma l’intendo di massimo approfondimento consiglia d’indugiare sulle altre disposizioni dedicate agli aspetti economici e patrimoniali, collocate, assai significativamente, nel titolo IV dello statuto, dedicato agli organi periferici, e non nel titolo III, dedicato agli organi centrali. Secondo l’art. 38 infatti:

“Le entrate della Fials sono costituite: dall’ammontare dei contributi versati dalle Amministrazioni pubbliche, dagli Enti, Associazioni, Aziende private, Società o Ditte, mediante trattenuta sullo stipendio …”.

Che deve essere raccordato con il precedente art. 37 comma 3, secondo cui:

“L’attività federale della Segreteria Provinciale deve essere svolta solo ed unicamente con i contributi degli associati e nei limiti consentiti dagli stessi”.

Per chiudere circolarmente il discorso in ordine ai principi statutari, occorre richiamare l’art. 33 comma 6, che prevede:

“Le Segreterie Provinciali rispondono direttamente alla Segreteria Nazionale in materia contributiva nella misura fissata dalla stessa ed alla Segreteria Regionale per la competenza sindacale”

norma, questa, che stabilisce l’obbligo dell’articolazione provinciale di contribuire al sostentamento degli altri organi che, da soli, non sarebbero in grado di sopravvivere. Nei fatti ciò si traduce nel versamento da parte delle Segreterie Provinciali alla Segreteria Nazionale di € 3 per ciascun contributo versato dagli iscritti, del 20% dei contributi alle Segreterie Regionali e del 10% alle r.s.a.. Quest’aspetto conferma, ulteriormente, che ci si trovi di fronte a un’associazione complessa, a un’associazione di associazioni, unite tra loro da un patto federativo: le autonome associazioni provinciali, le più rilevanti nell’organizzazione del sindacato, si uniscono generando l’autonoma associazione nazionale, i cui organi e i cui rappresentanti sono tutti nominati dai delegati provenienti dalle federazioni provinciali e dai quali, ovviamente, dipendono e dai quali ricevono le risorse economiche per esistere.

La più completa separazione tra le strutture periferiche e gli organi centrali è, infine, addirittura consacrata dalla prima parte dell’art. 43 secondo cui:

“Le strutture Regionali, Provinciali e Aziendali rispondono collegialmente di fronte a terzi, soltanto degli impegni che il rispettivo Segretario responsabile ha assunto direttamente, previa delibera dell’organo competente. In mancanza di specifico deliberato, risponde in proprio ed in via esclusiva colui che ha assunto e sottoscritto l’impegno. Gli impegni assunti da ciascuna Struttura non comportano responsabilità per le strutture sovra ordinate …”

Chiaro traspare da questa norma l’intento degli associati di escludere ogni coinvolgimento dell’organo centrale per le obbligazioni assunte da quelli periferici, al punto da imporre con il successivo articolo 48 che:

“Tutte le spese di viaggio e soggiorno, a qualsiasi titolo, per i componenti del consiglio nazionale e della Segreteria nazionale e dei Probiviri, sono a totale carico delle rispettive Segreterie Provinciali”.

In tutto lo statuto esiste un solo limite alle azioni degli organi periferici, contenuto nella seconda parte dell’art. 43, secondo cui:

“… in ogni caso le Segreterie Regionali, Provinciali e Aziendali non possono sottoscrivere contratti di locazione, assumere dipendenti, aprire c/c postali o bancari in nome e per conto della Fials senza preventiva autorizzazione della Segreteria Generale”.

Questa disposizione nasce, da una parte, da esperienze pregresse nelle quali la struttura nazionale è stata chiamata a rispondere (contratti di lavoro) o si è temuto fosse chiamata a rispondere (locazioni) in sostituzione di quella periferica (cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 24/03/2001, n. 4316; Cass. civ. Sez. lavoro, 06/07/2000, n. 9043; Cass. civ. Sez. lavoro, 14/03/2000, n. 2952), dall’altra parte, dall’opportunità di conoscere in capo alla struttura nazionale dell’esistenza (non del contenuto) dei flussi finanziari, in modo che dalla sede centrale si potesse richiedere il versamento dei contributi raccolti dalla sede provinciale.

A mio giudizio, queste tre righe non potrebbero certo far venir meno la perfetta soggettività giuridica delle associazioni Provinciali e, men che meno potrebbero comprimere gli autonomi poteri organizzativi e di spesa.

Alla luce di tutto quanto precede, è, pertanto, indiscutibile che, in conformità all’art. 33 comma 1 (“In ogni provincia è costituita una Struttura [non un organo] Federale cui fanno capo gli associati di cui all’art. 1 comma 1”) e in dipendenza delle concrete dinamiche quotidiane (convocazione congresso, approvazione del bilancio, nomina degli organi, diretta raccolta dei corrispettivi, diretta organizzazione del proprio operato, autonomia nella decisione sulle spese), quello provinciale sia ente dotato di soggettività giuridica perfetta, ovverosia, un’associazione vera e propria, completamente autonoma sotto il profilo organizzativo e decisionale (articoli 27, 30, 33, 35, 36, 43) nonché sotto quello

patrimoniale (articoli 27, 43 e 48).

Roberto Mattioni

avvocato del foro di Milano